Transformation
Keine Industriepolitik ist auch keine Lösung
Weshalb eine transformative Ordnungspolitik besser ist als dirigistische Industriepolitik.
Bild: Pixabay
Das Pendel schwingt wieder zurück. Die vielen Krisen und Transformationsprozesse der Gegenwart haben den Ruf nach dem Staat lauter werden lassen. Die Pandemie und der Krieg haben die Bedeutung und potenzielle Effektivität des Staates im Ausnahmezustand aufgezeigt.
Mittlerweile ist der Ausnahmezustand die neue Normalität und staatliche Interventionen sind gang und gäbe. Den Paradigmenwechsel in der Wirtschaftspolitik, der bereits mit den großen „Rettungspaketen“ der Finanzkrise von 2007-2009 und der Euro-Krise eingeleitet wurde und oft auch als „Ende des Neoliberalismus“ proklamiert wird, flankieren zunehmend Stimmen aus dem Umfeld von Wissenschaft, Politik und politischem Aktivismus, darunter zum Beispiel Mariana Mazzucato („The Entrepreneurial State“, 2004, „The Mission Economy“, 2021), die eine deutlich aktivere Rolle des Staates gegenüber dem Markt in der Durchsetzung von Wandel fordern.
Und tatsächlich hat sich das geopolitische und technologische Umfeld für die Politik massiv verändert. Mit dem sogenannten Inflation Reduction Act von US-Präsident Joe Biden haben sich die Spielregeln der Weltwirtschaft inmitten einer historischen Transformation der Industrie zu Klimaneutralität und dem Aufstieg marktmächtiger Daten-Plattformen und Tech-Unternehmen verändert. Industriepolitik wird zu einem geostrategischen und sicherheitspolitischen Instrument sowie zu einer Frage von nationaler Souveränität und Resilienz. Auch die jahrzehntelangen Wachstumserfolge der chinesischen Industriepolitik mögen den Glauben an Staatseingriffe gestärkt haben.
So überrascht die Forderung nach aktiver Industriepolitik für Deutschland und Europa nicht, wie etwa zur Ansiedlung der Chipindustrie oder zur Sicherung der Energieversorgung. Dabei haben die Märkte bei der Überwindung von Angebotsschocks gut funktioniert. Es gilt also, die Industriepolitik vor dem Hintergrund der neuen Herausforderungen auf den Prüfstand zu stellen. Dieser Artikel argumentiert, dass eine transformative Ordnungspolitik einer dirigistischen Industriepolitik überlegen ist. Die Trennlinie zwischen Ordnungspolitik und Industriepolitik verläuft dabei entlang der Frage, was wir über eine prinzipiell unsichere Zukunft wissen (können) und wer das Risiko potenziell falscher Entscheidung trägt.
Industriepolitik: eine Warnung vorab
Wie immer man Industriepolitik letztlich definiert, so sind der staatliche Markteingriff und die politische Intervention kennzeichnend gegenüber rein marktliberalen Laissez-faire-Ansätzen. Auch wenn dogmenhistorisch tiefe Gräben zwischen diesen beiden Ansätzen liegen, sind die Unterschiede in der politischen Praxis doch eher graduell. Keine Industriepolitik ist oft eben auch keine Lösung. Doch Industriepolitik unterliegt systematisch und inhärent einem hohen Risiko – aus mindestens drei Gründen:
1.
Die Selbstüberschätzung der Politik und der Mythos vom „wohlmeinenden“ Staat: Hinter der Idee der Industriepolitik steht die verführerische Vorstellung, dass ein sozialer Planer die Allokation der knappen Ressourcen bei Kenntnis der „Wohlfahrtsfunktion“ doch viel besser im Sinne der Gemeinnützigkeit vornehmen könne als eine undurchschaubare, dezentrale und ergebnisoffene Marktwirtschaft. Aus dem sozialen Planer kann jedoch schnell ein „wohlmeinender Diktator“ werden und aus diesem wiederum ein nicht mehr so wohlmeinender, sondern ein paternalistisch und ideologisch agierender. Hilfsweise wird der Marktprozess bei Adam Smith mit der „unsichtbaren Hand“ und bei Léon Walras sowie später bei Kenneth Arrow und Gérard Debreu mit einem „Auktionator“ inkarniert. Denn auch ein funktionierender Markt unterliegt Annahmen, die in der Realität sehr selten perfekt erfüllt sind.
Zudem hat eben jener Arrow gezeigt, dass zwar eine soziale Wohlfahrtsfunktion existieren könne, aber kein Abstimmungsverfahren, das eindeutig zu den „richtigen“ kollektiven Entscheidungen im Sinne der aggregierten Präferenzen komme. Politik unterliegt zudem oft einer Selbstüberschätzung (overconfidence). Häufig wird behauptet, man könne heute die technologischen Entwicklungen der Zukunft hinreichend sicher abschätzen und entsprechende Infrastrukturinvestitionen tätigen, etwa bei der Elektromobilität oder der Wasserstoffwirtschaft. Technologieoffenheit ist umgekehrt ein zweischneidiges Schwert. An einem bestimmten Punkt wird immer mindestens implizit eine Entscheidung über den generellen Technologiepfad getroffen, damit sich private Akteure auf einen gemeinsamen Pfad koordinieren, um durch ein Crowding-in privater Investitionen Technologien skalieren und Economies of Scale realisieren zu können.
2.
Das Eigeninteresse der Politik und das Zeitkonsistenzproblem: Politik handelt gemäß dem Wiederwahlmotiv kurzfristig, woraus sich ein Moral-Hazard-Problem ableitet. Naturgemäß gibt es für die Politik keinen besseren Zeitpunkt als heute, um viel zu investieren, und zwar in jene Bereiche, in denen sich die Früchte der Investitionen schnell zeigen. Die Forderung nach Industriepolitik geht daher einher mit der Forderung nach größeren fiskalischen Verschuldungsspielräumen in der Gegenwart. Hinzu kommt, dass – entgegen der eigentlichen ökonomischen Logik – für die Politik „sunk costs“ entscheidungs-relevanter sind als Opportunitätskosten: Schlechtem Geld wird oft gutes hinterhergeworfen.
Die Politik unterliegt generell dem „Zeitkonsistenzproblem“: Heutige Ankündigungen und Versprechungen sind in der Zukunft im Zweifel nichts mehr Wert, denn niemand kann dann noch zur Verantwortung gezogen werden. Viele Zukunftsprojekte der Politik enden daher als industriepolitische Ruinen und als Zeugnis von Fehleinschätzung und Selbstüberschätzung. Die Politik bildet zudem oft mit den potenziellen Verlierern des Wandels ein „Gegenwartskartell“, das rent-seeking betreibt und etablierte Strukturen verteidigt. Diese Form von Industriepolitik verhindert den Wandel, weil sie zu spät kommt und Altes konservieren will, während „gute“ Industriepolitik Wandel begünstigt, indem sie (Leit-)Märkte für Neues schafft.
3.
Das Informationsproblem und der Mythos vom „allwissenden“ Staat: Industriepolitik wird durch das jeweils übermäßige Vertrauen bzw. Misstrauen in den Markt bzw. den Staat entweder kategorisch abgelehnt oder unkritisch befürwortet. Dabei gibt es Marktversagen ebenso wie Staats- oder Politikversagen. Es kommt immer auf die Balance – sprich: die Governance – an. Der Markt kann besser mit Komplexität umgehen, versagt aber bei Koordinationsaufgaben, der Staat kann nicht effizient mit Ressourcen umgehen, aber dafür Investitionssicherheit geben und mit öffentlichen Gütern das Henne-Ei-Problem lösen.
Das Beispiel des Gebäudeenergiegesetzes hat gezeigt, dass der Staat unmöglich für 40 Millionen Haushalte ordnungsrechtlich eine pauschal optimale Investitionsentscheidung treffen kann, indem er ordnungsrechtlich (nicht ordnungspolitisch!) dort eingreift, wo ihm die erforderlichen Informationen fehlen. Schon F.A. Hayek (1945) warnte vor der „Anmaßung von Wissen“, das der Staat nicht haben, sondern nur über Marktbeziehungen einer an sich komplexen Gesellschaft geschöpft werden könne. Der Staat aber trifft derzeit Investitionsentscheidungen, für die ihm das Wissen fehlt, und bürdet der Wirtschaft Lasten auf, die sie überfordert.
Ökonomische Möglichkeiten und rechtliche Grenzen der Industriepolitik
Die Frage, ob Deutschland eine neue Industriepolitik braucht, hat erwartungsgemäß eine kontroverse Debatte ausgelöst. Das „deutsche Wirtschaftsmodell“ ist von den disruptiven Veränderungen der Gegenwart stark betroffen. Die Energiesicherheit ist akut gefährdet, es bestehen kritische Abhängigkeiten und der Automobilindustrie droht der Niedergang. Von Deindustrialisierung ist allerorten die Rede. Eine Art „neo-schumpeterianische“ Industriepolitik, die einen produktiven Umbau der Wirtschaft zum Ziel hat, wird trotz großer Pfad- und Technologierisiken favorisiert. Doch Industriepolitik muss nicht nur sehr sorgsam begründet und in der Implementierung klug designt werden, sie ist in der EU vor allem beihilferechtlich genehmigungspflichtig.
Jenseits aller Grundsatzdebatten kann Industriepolitik begründet sein, wenn Märkte sich nicht automatisch an größere Veränderungen anpassen, weil etwa Pfadabhängigkeiten, Netzwerkeffekte oder Koordinationsversagen bestehen. Durch einfache Regulatorik, die Externalitäten internalisiert und Informationsasymmetrien reduziert, können diese nicht immer beseitigt werden, da oftmals Infrastrukturen und öffentliche Güter erforderlich sind, die auf privaten Märkten nicht bereitgestellt werden. Industriepolitik soll dafür sorgen, dass im – und manchmal auch gegen den – Wettbewerb bestimmte Geschäftsmodelle rentabel werden oder bleiben, Industrien sich transformieren und Märkte überhaupt entstehen. Auch kann es vorkommen, dass Marktergebnisse Eigenschaften hervorbringen, die kollektiv als nicht wohlfahrtsoptimal betrachtet werden, etwa dann, wenn Märkte zwar effizient, aber beispielsweise nicht resilient genug gegenüber Krisen sind, weil volkswirtschaftliche Versorgungsrisiken in der privaten Vorsorge unterschätzt werden.
Eine wesentliche, oft übersehene Anforderung an Industriepolitik ist die Konformität zum EU-Beihilferecht, aber auch zum WTO-Recht. Der Industriestrompreis etwa wäre von Brüssel genehmigungspflichtig und wahrscheinlich in der diskutierten Variante aus guten Gründen nicht genehmigungsfähig. Würde man die Büchse der Pandora öffnen, gäbe es wohl kein Halten mehr und der Europäische Binnenmarkt wäre innerhalb weniger Jahre zerstört.
Vor diesem Hintergrund sollen zwei aktuelle Debatten um Industriepolitik in Deutschland und Europa aufgegriffen werden: der Inflation Reduction Act und der Industriestrompreis. Es soll gezeigt werden, dass der Ansatz einer „transformativen Ordnungspolitik“ die bessere Antwort auf die Herausforderungen ist als eine dirigistische Industriepolitik.
Fall I: Geoökonomische Rivalität und der Inflation Reduction Act
Die geopolitischen Verschiebungen haben die Industriepolitik wieder auf die internationale Agenda gesetzt. Die Neue Ökonomische Geographie hat gezeigt, dass gerade zu Beginn von industriellen Investitions- und Innovationszyklen positive Netzwerk- und Agglomerationseffekte entstehen. Aus diesem Grund haben die USA den Inflation Reduction Act beschlossen, der mit Steuervergünstigungen Investitionen anlocken soll.
Abbildung 1 zeigt schematisch, wie sich dadurch spieltheoretisch für die Europäische Union die Spielregeln verändert haben. In dem Spiel in Abbildung 1 existieren zwei Nash-Gleichgewichte (mit *gekennzeichnet). Welches erreicht wird, hängt vom Verhalten und den Erwartungen der „Spieler“ ab. Betreiben die USA aktive Industriepolitik, so ist die „beste Antwort“ der EU, sich ebenfalls für Industriepolitik zu entscheiden, wie es die EU mit dem Net-zero Industry Act auch getan hat. Das wohlfahrtsoptimale Gleichgewicht ergibt sich jedoch, wenn nationale Maßnahmen ordnungspolitisch motiviert und allein auf Transformation, nicht aber auf Protektion ausgerichtet sind, also nicht in das langfristige Wettbewerbsgleichgewicht und die Verteilung komparativer Vorteile eingreifen. Der Versuch, gerade zu Beginn eines neuen industriellen Investitions- und Innovationszyklus über aktive Industriepolitik einen relativen Wettbewerbsvorteil zu erzielen, führt durch den dadurch induzierten Subventionswettlauf im Ergebnis zu einem absoluten Wohlfahrtsverlust für beide.
Abbildung 1: Spieltheoretische Darstellung der geoökonomischen Rivalität
Quelle: eigene Darstellung
Fall II: Die Transformation zur Klimaneutralität und der Industriestrompreis
Industriepolitik wird aktuell vor allem im Hinblick auf die Transformation der Industrie zur Klimaneutralität diskutiert (vgl. Reichert et al., 2023). In diesem Zusammenhang wird von vielen Seiten ein Industriestrompreis gefordert. Die Befürchtung der Gegner ist, dass ein einmal eingeführter Industriestrompreis zu einer Dauersubvention werden könnte. Entscheidendes Argument für einen Industriestrompreis aber ist die Stabilität des Transformationspfades zu einem neuen klimaneutralen Wettbewerbsgleichgewicht (vgl. Abbildung 2).
Wenn das klimaneutrale Wettbewerbsgleichgewicht dem fossilen Gleichgewicht tatsächlich überlegen ist, wäre ein Eingriff in den Markt eigentlich nicht nötig. Ist der Pfad jedoch instabil, kann es sein, dass das „bessere“ Gleichgewicht nie erreicht wird, weil entweder das Klimaziel verfehlt wird oder die Wettbewerbsfähigkeit verloren geht. Aufgrund von Hysterese-Effekten kann eine transformationsbedingte Deindustrialisierung zu dauerhaften Wohlfahrtsverlusten im langfristigen Gleichgewicht führen. Ein industriepolitischer Eingriff wäre dann ordnungspolitisch begründet: Eine nationale Industrie, die globale externe Effekte internalisiert und dadurch temporär höhere Kosten trägt, darf dadurch keine internationalen Wettbewerbsnachteile erleiden, weil sonst Deindustrialisierung und mit ihr Carbon Leakage einsetzen.
Abbildung 2: Industriepolitische Eingriffe für eine höhere Pfadstabilität
Quelle: eigene Darstellung
Entscheidend bei dieser Argumentation sind zwei Hypothesen: Die Deindustrialisierungshypothese besagt, dass temporär höhere Strompreise zu einer dauerhaften Abwanderung ganzer industrieller Agglomerationen führen können, also eine Art Kipppunkt existiert. Die Green-Growth-Hypothese besagt, dass erneuerbare Energien langfristig günstiger als fossile sind, so dass Klimaneutralität als ein neues Wettbewerbsgleichgewicht tatsächlich implementierbar ist, Subventionen als Kompensation für transformationsbedingte Kostendifferenzen also temporär bleiben.
Grundsätze einer transformativen Ordnungspolitik
In den beiden dargestellten Fällen ist ein staatlicher Eingriff wirtschaftspolitisch unter bestimmten Bedingungen begründbar. Konzeptionell sollte dieser Eingriff aber besser als „transformative Ordnungspolitik“ und nicht als „dirigistische Industriepolitik“ umgesetzt werden. Staatliche Eingriffe können letztlich nur wohlfahrtsökonomisch begründet sein. Der Zweite Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik besagt, dass sich jedes pareto-optimale Gleichgewicht als ein Wettbewerbsgleichgewicht implementieren lässt. Eingriffe in die Allokation sollten dabei möglichst am Anfang, Eingriffe in die Verteilung dagegen möglichst am Ende von Produktionsprozessen erfolgen, um Verzerrungen zu minimieren. Für staatliche Eingriffe gelten dabei drei kumulative Voraussetzungen:
- Ein anderes Ergebnis als das bestehende Marktergebnis ist eindeutig pareto-besser und hat somit eine höhere Wohlfahrt. Klimaneutralität etwa stellt langfristig alle besser.
- Der Pfad zum neuen Marktergebnis ist instabil. Beispiel: Aufgrund von technologischen Pfadabhängigkeiten wird die Transformation zur Klimaneutralität nicht vom Markt vollzogen.
- Das pareto-bessere Marktergebnis ist als ein langfristiges Wettbewerbsgleichgewicht implementierbar und dynamisch effizient, d.h. der Eingriff ist temporärer Natur (Effizienzpostulat) und verändert das Gleichgewicht selbst nicht (Neutralitätspostulat).
Transformative Ordnungspolitik bedeutet in diesem Sinne, kompatible Anreize im Markt sowie stabile Erwartungen und verlässliche Informationen im Wettbewerb zu schaffen, um ein gewünschtes Wettbewerbsgleichgewicht zu implementieren. Hier lösen sich die harten dogmatischen Grenzen zwischen Industrie- und Ordnungspolitik auf.
Daron Acemoglu (2023) hat diesbezüglich die Bedeutung von Institutionen für grundlegende Transformationsprozesse erforscht. Dani Rodrik (2004) und Rodrik et al. (2023) haben als Begründung für industriepolitische Eingriffe mögliche Informations-Externalitäten und Anreizprobleme angeführt, zugleich aber ordnungspolitische Grenzen angemahnt: Industriepolitik darf niemals einzelne Akteure bevorzugen („winners picking“) oder Partikularinteressen schützen, sondern muss über alle Aktivitäten hinweg wirken und die Gesamtwohlfahrt in einem langfristigen Wettbewerbsgleichgewicht erhöhen. Eine solche Politik ist indes mit transformativer Ordnungspolitik besser beschrieben. Dirigistische Industriepolitik ist dagegen oft teuer und wirkungslos – und selten transformativ.
Zum Autor:
Henning Vöpel war Direktor des Hamburgischen WeltWirtschaftsInstituts (HWWI) und ist Vorstand des Centrums für Europäische Politik (cep). Auf Twitter: @HenningVoepel.
unser Kommentar: Als Information zur Kenntnisnahme, wobei für uns das kriegerische Geschehen, wie z. B. in der Ukraine, keinerlei Zustimmung bzw. Rechtfertigung erhält.
Quelle: RT
